927년(태조 10)∼989년(성종 8). 고려 초기의 문신‧재상. 본관은 경주(慶州). 신라 6두품인 최은함(崔殷含)의 아들이다.

경주에서 출생하여 935년(태조 18) 신라 경순왕이 고려 태조에게 투항할 때 아버지와 함께 고려에 들어왔다.

어릴 때부터 총명하여 태조의 사랑을 받았다. 즉 12세 때에 태조가 불러 『논어』를 읽게 하고서 매우 가상히 여겨 염분(鹽盆)을 하사하고 원봉성학생(元鳳省學生)이 되게 하였으며, 또 안마(鞍馬)와 예식(例食) 20석(碩)을 하사하는 등 특별한 은총을 내렸다.

그뒤 시기는 확실하지 않으나 비교적 일찍부터 문병(文柄)을 위임받아 문장과 학문계통의 관직생활을 하였으며 이와 동시에 당대 제일의 지식인 대열에 참여하였다.

신라 6두품 지식인 중에는 도당(渡唐) 유학생 출신이 많았지만 국내에서 공부한 것으로 추측된다. 이처럼 국내에서 공부하여 가장 높은 지식수준에 도달하였다는 사실은 당시 우리나라의 문화적 기반이 그만큼 발전되어 있었음을 반영해주는 것이기도 하다.

생애 중에서 가장 문제가 되는 것은 그가 광종 때에 무엇을 하고 있었느냐 하는 점이다. 『고려사』 최승로전(崔承老傳)에 보면 연령상 가장 정력적으로 활동할 수 있는 시기인 20대 초에서 40대 말까지의 생애를 보낸 광종 때에 문병을 맡았다는 기사가 있는 것으로 미루어, 학사직(學士職)을 가지고 비록 소극적이나마 정치에 참여하고 있었으리라는 설이 있다.

그러나 광종의 정치에 어느 정도 깊이 참여하고 있었으며 광종을 대하는 태도가 어떠하였느냐 하는 것은 의문이다. 아마도 중국 후주(後周) 출신 쌍기(雙冀)의 등장 이후 자신의 재능을 제대로 발휘하지 못하고 불우하게 지냈던 것으로 추측된다.

그러나 경종을 거쳐 982년(성종 1)에는 정광 행선관어사 상주국(正匡行選官御事上柱國)으로 행정의 요직을 맡게 되었다. 이해 6월, 성종이 경관(京官) 5품 이상에게 각각 봉사(封事)를 올려 시정(時政)의 득실을 논하게 하자 그는 태조에서 경종에 이르는 다섯 왕의 치적평(治績評)과 함께 북계(北界)의 확정과 방위책, 공덕재(功德齋)의 폐지, 승려의 궁중출입금지와 왕의 불법숭신(佛法崇信)의 억제 등 불교의 폐단에 관한 건의문과 그밖에 사회문제 및 대중국관(對中國觀) 등 28조에 달하는 시무(時務)를 올려 성종을 크게 공감시켜 당시 실시된 새로운 국가체제 정비에 깊은 영향을 주었다.

이 상서문에는 정치사상과 고려 초기의 역사적 상황이 포함되어 있어서 이 방면의 연구에 귀중한 자료가 되고 있다. 그리하여 상서문을 올린 직후부터 어린 성종의 정치보좌관으로서 활약하여 983년에 문하시랑평장사(門下侍郞平章事)로 영전되고, 988년에는 문하수시중(門下守侍中)으로 청하후식읍칠백호(淸河侯食邑七百戶)에 봉해졌다.

그뒤 여러 차례 치사(致仕)할 것을 간청하였으나 성종은 이를 허락하지 않았다.

989년에 죽으니 성종은 몹시 슬퍼하고 하교(下敎)하여 그 훈덕(勳德)을 포상하고 포(布) 1,000필, 면(麪) 300석(碩), 갱미(梗米) 500석 등을 부의하였는데, 성종의 이와같은 지극한 특별 배려를 통해서도 최승로가 성종대에서 차지한 정치적 비중이 얼마나 컸던가를 엿볼 수 있다.

태사(太師)에 추증되고, 998년(목종 1)에 성종 묘정(廟庭)에 배향되었으며, 1033년(덕종 2)에 대광 내사령(大匡內史令)이 가증(加贈)되었다. 시호는 문정(文貞)이다.

한편, 불교적 입장에서 탄생설화를 담고 있는 『삼국유사』의 삼소관음중생사조(三所觀音衆生寺條)에는 그와 아버지의 이름이 ‘승로(丞魯)’‧‘은함(殷諴)’으로 되어 있어 『고려사』 열전(列傳)의 기록과 서로 다르다.